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巩固与提高中等职业教育需要新思维、新举措

发布时间:2017-10-20 02:23:43

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巩固与提高中等职业教育需要新思维、新举措

针对中等职业教育招生规模不断减少的现实和普及高中阶段教育的客观要求，2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，要巩固提高中等职业教育发展水平，中等职业教育不仅在现代职业教育体系中起基础作用，是一个国家高素质劳动者和技能型人才的主要来源，是国家竞争力的重要基础；而且也是普及高中教育阶段的重要力量。一些人认为，随着产业转型和经济发展跨越中等收入陷阱，中等职业教育必然弱化。事实上，许多经济发达国家高中教育阶段，接受职业教育仍保持较高的比例。

一、重新配置优化组合职业教育资源

2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称《决定》)中提出，企业要作为重要办学主体，要求规模以上企业要有机构或人员组织实施职工教育培训，并且多次提到企业参与职业教育给予相应的经济补偿(允许税前扣除办学中发生的费用等)。但企业作为重要办学主体究竟办什么样的学校？或在办学过程中如何发挥主体作用？等等，需要进一步明确。

从职业教育的产生来看，职业教育源于企业、兴于企业。职业教育的最初形态——学徒制长期存在于手工作坊，现代学徒制也是基于企业的职业教育。同时，企业再生产也需要劳动力再产出，企业职业教育是现代企业不可或缺的组成部分。可以说企业职业教育是整个职业教育的基石，一个国家可以不举办职业学校，但不能缺失企业职业教育，没有企业参与的职业教育是治理主体残缺的职业教育，发展职业教育不发挥企业的主体地位是不健全的职业教育。世界上职业教育发展较好的国家无一例外都是企业职业教育做得比较好的国家。如德国、瑞士、奥地利的“双元制”职业教育，学员首先成为企业的学徒，然后才能成为学校的学生；双元制学生在一周内，在工作场所学习的时间为3-4天，在职业学校学习的时间为1-2天；英国、澳大利亚等国的现代学徒制都是基于企业职业教育发展起来的，这些充分体现了以企业为主导的职业教育。

新中国成立以来，我国实行计划经济体制，国家按计划进行资源配置，为了适应国民经济按计划管理的要求，职业教育主要培养的是国家管理部门和企业技术管理人员，中等专业学校培养的是国家干部，技工学校毕业生大部分从事技术管理工作。为了适应国民经济计划管理的要求和加快推进工业化进程，国家对中等职业教育和高等教育采取部门办学的管理体制，坚持“谁办学谁受益”的原则，各个部门或行业都自办职业学校或职业培训学校(中心)，来满足自身发展对技术技能人才的需求；加之培养的人才都是驾驭国民经济庞大运行系统的管理人员，这样的人才培养也比较适合学校职业教育，企业培训职能被职业学校或培训学校所取代，企业职业教育逐渐退出了历史舞台。1998年国务院进行新一轮政府机构精简的改革，部门举办的大部分大中专院校和技工学校下放到地方，归地方教育部门或劳动部门管理，传统的“条块”并存的职业教育管理体系，完全变成了地方主导的职业教育，职业学校逐渐远离了行业企业。这一管理体制的变化，使行业企业失去了为其服务的职业教育，国家本应该破旧立新，出台新的政策，加强企业职业教育建设，但时至今日我国还没有专门的制度来推动企业职业教育的发展，形成了企业职业教育发展的“真空”地带。2014年《决定》要求规模以上企业要有机构或人员开展企业培训，无疑是对以往政策的一次纠偏。

目前，一方面我国中等职业学校生源出现了大幅度下降，部分中等职业学校在校生不足，存在教育资源浪费的现象；另一方面，在产业转型升级过程中，作为转型升级主体的企业又急需提高员工素质，而自身又缺乏培训资源和能力。解决这种技术技能人才培养供需错位的现象需要对中等职业教育资源进行重新配置。一是技工院校要充分发挥培训机构的职能，要把培训对象逐渐由职前向职后转移；民办职业学校许多是民营企业家兴办，通过政策引导将其逐渐转变成企业培训学校。二是充分利用市场机制，通过政府政策引导和市场的推动，企业可通过投资入股、混合所有、委托、购买等形式，把职业学校变为企业员工培训基地，与职业学校共享职业教育资源，推动企业职工培训，增强职业学校办学活力，盘活职业教育资源，提高职业教育资源利用效率。

在职业教育资源重新配置过程中，要充分发挥混合所有制的作用。对于技工院校转型行业企业培训机构，国家可以采用相应的激励政策。如凡是转型为企业培训机构的技工院校，其教职工纳入事业编制，保障其工资待遇不会随企业经营状况的好坏而发生变化，以减少转型的阻力。天津市职业教育历来以行业企业办学为特色，但目前绝大多数中高等职业学校办学经费由政府投入，学校大多教职工是事业编制，是典型的混合所有制学校。把部分职业学校转型发展为行业企业培训机构或国家职业技能培训中心，既满足了企业培训的需要，也可以避免中等职业教育资源在调整中出现流失现象的发生。

二、分类高校实行分类招生

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出：“建立高等教育分类体系，对高等学校实行分类管理”；“培养应用型、复合型和技能型人才”。2014年国务院《决定》指出，引导一批普通本科高等学校向应用技术型高等学校转型。2015年教育部等三部门联合下发了《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，但两个文件对转型高校内涵的表达不一致，国务院的文件是站在建立现代职业教育体系的角度提出来的，教育部等三部门的文件是从调整和优化高等教育结构的角度提出的，应用型高校的内涵大于应用技术型高校。不管是怎样的表达，地方高校无论是转型发展应用型高校还是发展应用技术型高校，都是不同于传统普通高校的一类高校。

高等教育进入大众化发展阶段后，为适应经济结构调整和产业转型升级的需要，20世纪七八十年代以来，许多国家都在对高等教育结构进行调整，发展应用科技大学。由于应用科技大学培养的是应用型人才，因此，他们的生源与普通高校存在一定的差异。以德国应用科学大学为例，其生源主要来自两个渠道：一是“双元制”教育毕业的学生，但其进入应用科技大学前还需要获得技术高中毕业文凭，为此需要花费1-2年的时间补习技术高中课程；二是文理中学毕业生，他们缺乏职业知识和技能，需要到相关企业进行为期半年左右的职业实践，获得相关的职业知识和技能，方可进入应用科学大学相关专业学习[3](P156)。瑞士应用科学大学入学资格多样，主要有三种：一是中等职业学校毕业文凭获得者、普通高中教育学术性文凭获得者(要求有一定的工作经历)；二是获得相关职业资格证书者(瑞士本国或者外国证书)；三是通过参加入学资格考试合格者。就中等职业学校和普通高中学生的比例来看，中等职业学校的学生大约是普通高中的3倍[4]。可见，培养应用型人才的应用科学大学重视生源的技术技能水平，中等职业学校毕业生是其主要的学生来源。我国在20世纪80年代为了培养职业技术师范生，职业技术师范院校开始对口招收中等职业学校“三校生”，取得了非常好的效果。因此，转型发展高校要积极招收中等职业学校“三校生”，这必将增强对中等职业教育的吸引力。

三、发展第四级的补充教育

当前，我国积极构建现代职业教育体系，各地都在试行中职与高职“3+3”、中职与应用型本科“3+4”、高职与应用型本科“3+2”或五年制高职与应用型本科“5+2”等贯通培养试点工作。这一改革旨在打通技术技能人才成长的通道，改变职业教育“断头教育”的困境，同时也想拉动中职，甚至高职来增强职业教育吸引力。但这一改革试点可能存在两方面的负面影响。一是有悖于教育公平。中、高等职业院校的学生不经过高考直接进入本科院校接受教育，与目前严格的高考制度形成了入学机会上的不公平。二是不利于提高人才培养质量。招收的中等职业学校学生，文化基础普遍较差，不经过任何补习教育直接开展本科教育，在本科教育仍沿用传统的教学模式下，很难达到本科教育的要求，从而影响本科院校开展贯通培养的积极性。我国在这方面有过深刻的教训。如前所述，20世纪80年代，最初职业技术师范院校招收的也是参加全国统一高考的普通高中毕业生，但培养的职业技术师范毕业生，一方面大多存在“下不去、留不住”的问题，另一方面学生的实践动手能力较差，1987年国家教委印发了《普通高等学校招收少数应届职业技术学校毕业生的暂行规定》，要求毕业生毕业后分配到中等职业技术学校任教，有效地解决了上述问题。但教学过程中，由于普通高中和中等职业学校两类生源文化基础和专业基础知识及技能存在较大的差距，在教学中很难将两者有机协调，极大地影响了人才培养的质量。另一个事实是，20世纪80年代后期和90年代，国家教委为了改变社会上对职业教育鄙视的陋习，让诸如东南大学、西安交通大学、同济大学等重点高校参与了职教师资的本科和硕士研究生的培养工作，但高等教育大众化以来，由于中职学生文化素质普遍降低，在学校统一的学位认定过程中难以达到要求，这些学校纷纷退出了职教师资培养的行列。无论是现实的问题还是历史的经验，都需要加强对这种贯通培养模式的进一步探索和实践。

1997年联合国教科文组织颁布的《国际教育标准分类》，在教育级别分类中新增设了第四级教育，即高中后教育，学制为6个月到两年[5]。第四级教育不是一种教育类型，它是为完成第三级教育(高中阶段教育)的人，在通向第五级教育(高等教育)和进入劳务市场就业提供的一种补充教育，为人们继续深造或到劳动力市场就业架起了一座桥梁。承担第四级教育的机构，对继续学习深造者提供相关学习证明，对到劳动力市场就业的人，提供有关部门认可的职业资格证书，这一经验为我们解决中高等教育贯通培养存在的问题提供了有效途径。关于第四级补充教育，我国也开展了相关的探索，如目前在中等职业学校招收普通高中毕业生进行一年的职业教育；培养职教师资的天津职业技术师范大学和安徽科技学院招收技工学校和中等职业学校优秀毕业生，采取五年制培养职业技术师范生，均取得了非常好的效果。鉴于国内外的经验。我们应把目前中职和本科“3+4”贯通培养模式改为“3+1+4”培养模式，增加一年的文化课补充教育，这样既解决了中职学生文化知识欠缺的不足，又在学制上比普通高中多了一年，在一定程度上体现了教育公平。目前，根据高中生后继教育的需要或去向，国际教育标准分类将第四级教育分为4A/4B/4C三类，以满足多样化的教育需求。4A主要是针对准备进入高等学校的职业教育的学生补充文化知识；4B是为准备进入职业院校的普通高中学生补充职业教育；4C主要是针对不准备升学而直接进入劳动力市场的学生开展职业培训。

四、兴办多样化的高中阶段教育

十八届三中全会提出推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。2014年9月3日国务院印发了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，提出启动高考综合改革试点，今后高考考生总成绩由两部分组成：一部分是统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩，另一部分是高中学业水平3个科目的考试成绩。我国许多省份多年来对中等职业学校学生实行的对口升学考试采用的就是“3+X”的形式，即三门文化课分别为语文、数学、英语，“X”为专业综合(专业理论和专业技能)。为了适应产业转型升级和中高职衔接的要求，2014年国务院《决定》对中等职业教育提出，“在保障学生技术技能培养质量的基础上，加强文化基础教育，实现就业有能力、升学有基础。”也就是说今后中等职业教育要加强文化课教育，这样中等职业学校“三校生”对口升学与普通高考升学统考的文化课考试科目是相同的，这为高中阶段教育多样化发展搭建了重要的平台。

按照2014年国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》的规定，为了增强学生选择学校和专业的自主权，计入总成绩中的高中学业水平三门课的考试成绩，由考生根据报考高校要求和自身特长，从思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等六科目中自主选择三门。按照国家教育规划纲的要求，国家要建立高校分类体系，对高校实行分类管理。不同类型高校对生源的知识结构和能力素质要求是不一样的，因此，平时学业科目不一定集中在上述几个自然科学科目中，也可以按照高校分类的要求，渗透一些职业教育课程。所以高中阶段教育不一定像现在泾渭分明的普通高中和中等职业学校两类学校，可以在普通高中开设一些职业教育的课程，或者由普通高中或中等职业学校试办一些综合高中，形成普通高中、综合高中、中等职业学校等多样化的高中办学格局。普通高中主要面向综合性重点大学提供生源，综合高中面向应用型大学提供生源，中等职业学校学生面向应用技术型高校和高职院校提供生源。由于全国统一高考的科目是相同的，只要学生有愿望和能力，三类高中阶段教育的学生可以相互转学。实施这一改革措施，也是落实《决定》提出的“加强职业教育与普通教育沟通，为学生多样化选择、多路径成才搭建‘立交桥’”的重要举措。

日本在1947年将高中阶段教育分成了“以普通教育为主的高中”和“以职业教育为主的高中”两大类，形成了三类学校。其中，普通高中690所，占37.2％；职业高中375所，占20.4％；综合高中785所，占42.4％。此改革遭到了产业界的批评，认为不利于培养产业工人，后1951年政府公布了《产业教育振兴法》，来加强职业教育。伴随着1960年政府发布《国民所得倍增计划》，中等职业教育取得了长足的发展。但到20世纪70年代，日本成为第二大经济体，跃为工业先进国，国民经济发展速度从高速转向中速。进入了富裕社会之后，国民生活水平得到了提高，也有了选择职业的自由，人们开始考虑怎样提高个人的能力，使个性得到发展和发挥。1975年日本的高中升学率已达到94％以上，出现了高中教育接近饱和的状态，职业教育观也发生了深刻的变革，以前那种重视对学生掌握一定的技能技术到社会直接就业的职业教育开始转型，在注重培养人的能力(掌握技术、技能)的同时，更加重视学生的意欲、兴趣、创造力。从1994年度又开始创设新的“综合学科”，并提出今后的职业教育不仅是给学生高学历和好的职业为教育目的，而是培养学生朝着理想能够不断地努力、勤奋学习的习惯。1995年，“综合学科”作为“第三学科”被制度化，因此，1996年全国的国立、公立、私立的学校中已有45个学校设置了“综合学科”，以往的“职业高中”也改称为“专门高中”[6]。

五、加快发展成人中等职业教育和培训

由于我国各级各类教育的快速发展，加上学龄人口的减少，我国高中阶段教育和高等教育正在迈向普及化阶段。2015年，我国小学净入学率为99.95％，初中阶段毛入学率为104％，初中毕业生升学率达到94.1％，九年义务教育巩固率93％，普及程度超过高收入国家平均水平；高中阶段毛入学率87％.基本普及了高中阶段教育，按照教育规划纲要的要求到2020年普及高中阶段教育，达到90％；高等教育毛入学率为40％[7]，超过中高收入国家平均水平，提前5年实现了教育规划纲要的目标。教育的普及化，尤其是高等教育的普及化，成人职业教育发展必将提上议事日程。

多年来，我国对成人教育主要开展的是学历教育，随着高中阶段教育，尤其是高等教育的逐步普及，成人教育需从学历教育转向职业教育，但目前成人高校无论是从教师素质，还是办学条件，都不具备转型的条件。另一方面，我国职业院校近些年来在国家和各级地方政府的高度重视下，实习实训条件有了很大改善，但由于生源下降等因素，这些设备又出现了利用不充分的现象。如何整合资源当务之急。我国新成立的地市级本科高校，许多是由师范专科学校和成人高校整合的产物，这也反映了成人高校资源整合的必要性和可能性。对于一些办学特色不明显，办学水平不高的公立成人学校，要与当地的职业学校或应用型高校通过委托、挂靠、合并等形式进行资源整合，依托职业学校资源，积极开展成人职业教育。对县域各类公立职业学校和成人教育学校必须进行整合，形成职业教育与成人教育中心，面向全县开展职业教育与成人教育，尤其要重视成人职业教育的发展。对于市级农广校和广播电视大学，也要逐步与职业院校或新建本科院校实行联合办学或合并等。

成人中等职业教育重要的是发展企业职工教育。如前所述，新中国成立后我国实行计划经济体制，职业教育资源逐渐从企业中分离出来，企业的职业教育被各类职业院校、各种成人中专、劳动就业服务中心等代替。1992年我国开始建立社会主义市场经济体制，企业成为真正的市场主体，开始面向市场自我完善、自我发展，企业就应按照市场经济的通行做法，逐步建立培训机构，加强职工培训。自1965年联合国教科文组织倡导终身教育以来，世界发达国家高度重视企业职工教育，设立相应的机构积极开展职工教育，加强对其监督和管理，并通过不断加强和完善立法来保障企业职工接受职业教育的权利，明确教育经费的来源。如日本政府在劳动省内部设立职业训练局，指导企业职工教育；英国成立了由内阁总理任主任委员、教育部长任副主任委员的产业训练委员会。在立法方面，如美国的《地区再发展训练法案》中规定，所有参加受训人员的费用，1/3由州政府负担，2/3由联邦政府负担，而个人不负担任何费用。许多国家通过立法保障职工受训期间享受的权益和待遇，包括受训期间享受各种教育津贴，带薪或停薪留职的教育假制度，保障职工受教育期后的再就业等政策，来鼓励职工积极参加培训。可见，我国要加强企业职业教育就需要国家出台相关法律，保障受训人员的合法权益，通过制度安排引导企业加强对企业职工教育和培训。

六、加强存量人力资源的技术技能开发

总的来说，高等教育大众化以来，我国教育领域发生了巨大的变化，新增劳动力受教育年限不断提高。按照教育规划纲要的目标，到2020年新增劳动力平均受教育年限13.5年，受过高中阶段及以上教育的比例达到90％。可见，我国增量劳动力的文化素质已处于较高水平，但我国人力资源最大的问题是存量劳动力文化素质和技术技能水平普遍较低。国家统计局的数据显示，2015年，全国城镇就业人员共4.04亿人，其中农民工总量为2.77亿人，占68.6％(中国拟五年资助150万农民工接受继续教育，中国新闻网，2016-03-24)，而农民工文化整体素质普遍较低。国家统计局的数据表明，截至2014年，农民工中高中学历的人数占23.8％，大专及以上学历农民工仅占7.3％，接受过技能培训的农民工占34.8％(国家统计局，2014年全国农民工监测调查报告，2015-04-29)，也就是70％左右的农民工文化程度在初中及其以下，70％的农民工没有接受过培训，这两个“70％”若不能解决好，国家“四化同步”“新型城镇化”“产业转型升级”“中国制造2025”“一带一路”等重大发展战略就难以有效实施。因此，中等职业教育的发展必须突破传统思维，国家应将其放在一个更大的范围来考虑。从重视学历教育和全日制教育转向重视非学历教育和继续教育。近些年来，国家针对农村劳动力转移和农民工实施了一系列培训工程或计划，如2003年实施的农民工阳光培训工程，2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出的“农民工职业技能提升计划”，教育部、中华全国总工会近期开始联合组织实施的“农民工学历与能力提升行动计划”，等等。但从以往的经验来看，许多培训成效并不明显。原因可能是多方面的，但这种外生性的培训针对性、实用性不强等是其重要原因，要变外生性培训为内生性培训，充分发挥行业企业在培训中的重要作用。

企业开展职工教育，可以采用多种多样的形式。大的企业可以独家举办，小的企业可以数家联办；工厂和学校或学校和工厂联合举办；一家或数家企业委托职业院校代办培训；企业和政府合作办学等。国际上很多大公司都有自己的教育机构，为企业员工开展职业教育、本科，甚至硕士和博士教育。我国规模以上企业可以将职业学校或成人学校通过购买或兼并的形式作为企业教育机构；也可以与职业学校开展合作办学，企业提供经费，学校根据企业的需要为企业开设相关课程或培训班，为职工提供培训。另外委托培训在企业职工培训中也具有重要的意义。由于社会需求的多样化和个性化、技术进步加快和产业转型升级的迫切要求，越来越多的企业依托大中专院校为他们培养技术和管理人才。如美国的社区学院，英国的技术学院和开放大学，德国的各类职业学校和专科学校，都在担负着委托培训的任务。我国要制定相关政策，引导企业在中高等职业院校中建设职工培训基地，加大对职工的培训力度，提高企业职工的工作能力、就业能力和职业转换能力，使他们更好地适应产业转型升级的要求。